Главной проблемой при подготовке проекта устава Тюменской области был вопрос, как отразить статус области и определить принципы взаимоотношений с автономными округами.
Двадцать лет сегодня исполнилось со дня принятия Устава Тюменской области. О том, как формировался устав, рассказал депутат Тюменской областной думы, заслуженный юрист Российской Федерации Владимир Ульянов, который до 1994 года возглавлял областной Совет народных депутатов и был в составе рабочей группы по подготовке основного закона Тюменской области.
Главной проблемой при подготовке проекта устава у Тюменской области и еще шести краев и областей России, в состав которых входили автономные округа, был, по его словам, вопрос, как отразить статус области и определить принципы ее взаимоотношений с автономными округами. В остальном технология проста и во всех субъектах она одинакова.
«Я нашел проект Устава Тюменской области, подготовленный еще в октябре 1992 года. То есть мы уже в областном совете прорабатывали тему основного закона Тюменской области. Здесь есть глава третья — „Тюменская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа как субъекты федеративных отношений. Органы власти управления области и округов“. Уже тогда мы закрепили норму, что Тюменская область — это территория, в состав которой входят автономные округа. Именно тогда написали, что область и автономные округа являются равноправными субъектами федерации. Порядок выхода автономных округов устанавливается законодательством России. Все эти вопросы пытались прописать, согласовывая с округами. Все было достаточно сложно. И именно этим я могу объяснить задержку с принятием Устава Тюменской области. Его принимал уже первый созыв Тюменской областной думы», — отметил Владимир Ульянов.
Проект, разработанный Советом народных депутатов, не стал прототипом нынешнего Устава Тюменской области, но его третья глава, определяющая принципы отношений с автономными округами, нашла отражение во второй главе основного закона региона. «В 1992 году, когда еще не было Конституции 1993 года, мы уже отразили в проекте утава, что Тюменская область — это государственно-территориальное образование, в состав которого входят автономные округа. Уже тогда претендовали на статус субъекта Российской Федерации», — подчеркнул Владимир Ульянов.
Дальнейшая судьба этих важнейших для сложноустроенного субъекта положений решалась на федеральном уровне. Первоначально был Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 года. В нем указывалось, что полномочия автономных округов, в случае вхождения в состав края или области, устанавливаются договором с этим краем или областью. Потом это нашло отражение в Конституции в главе 66 части 4: отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области.
«Это было результатом компромисса, — вспоминает Владимир Ульянов. — Округа согласились с тем, что автономный округ может входить в состав края или области, а края и области — с тем, что автономный округ имеет право на именной закон (часть третья ст. 66 Конституции). Первоначально во всех проектах Конституции, этих положений не было. Они появились после наших инициатив».
Процесс разработки Уставов Тюменской области и Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов после принятия Конституции шел параллельно. И позиции области и округов по вопросам регулирования их взаимоотношений заметно отличались. Округа претендовали на максимальную свободу и не отражали в своих основных законах, что их территории и население являются частью территории и населения области, что население округов участвует в областных выборах, которые были прописаны в Уставе области. «Когда Устав Тюменской области был принят, возникли определенные противоречия, — рассказал Владимир Ульянов. — В 1996 году автономные округа обратились в Конституционный суд с заявлением о несоответствии главы второй Устава Тюменской области Конституции. Конституционный Суд рассмотрел этот вопрос и вынес определение, что несоответствия нет, есть проблема в регулировании взаимоотношений и рекомендовал президенту провести согласительные процедуры. Впоследствие появилось новое обращение в Конституционный суд уже думы Тюменской области о толковании статья 66 части 4. Не о том, что Уставы автономных округов не соответствуют Конституции, а именно — дайте толкование положения о вхождении автономного округа в край, область по сути дела. Постановление Конституционного суда 1997 года практически полностью поддержало концепцию, положения главы второй Устава Тюменской области, признав, что автономные округа — равноправные субъекты РФ, но они входят территорий, населением в состав области и участвуют в выборах органов государственной власти. А разграничение полномочий осуществляется на основе федерального закона или договора. Наша конструкция устояла».
Сила и жизнеспособность Устава Тюменской области, по убеждению Владимира Ульянова, зиждется на том, что этот важнейший документ рождался не на поле битвы с автономными округами, а в диалоге с ними. Постоянно проводились консультации, встречи, разговоры. «Дело в том, что не было четкой позиции федерального центра — ни президента, ни Госдумы, ни Федерального Собрания, и, естественно, было трудно договориться. А когда появилось постановление Конституционного суда, процесс пошел уже намного проще. Самое главное, что областная дума и рабочая группа изначально заняли конструктивную позицию. И проект устава был не конфликтный, а компромиссный. И вот уже двадцать лет работает», — заявил Владимир Ульянов.
Уставы области и автономных округов, которые были приведены в соответствие с постановлением Конституционного суда, открыли, по его убеждению, широкие возможности для сотрудничества в экономической и социальной сферах. И программа «Сотрудничество» — это продукт именно такого подхода, когда поделили не территории, а четко разграничили полномочия. Владимир Ульянов отдельно отметил огромную заслугу в подготовке проектов Устава Тюменской области и 1992, и 1995 годов тюменской науки. Геннадий Чеботарев и кафедра конституционного права внесли много правильных формулировок. «Все-таки в рабочей группе было больше практиков, не специалистов юриспруденции, а нужно было оформить правильно. Устав — это основной закон области, и все там должно быть сформулировано четко, без каких-либо неясностей и двоякого толкования», — подчеркнул он.
