16 апреля на заседании совместной комиссии правительства и администрации президента по федеративным отношениям и административной реформе губернатор Тюменской области внес предложения по разграничению полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Доклад "Об организации единой системы исполнительной власти на территории субъектов Российской Федерации" был подготовлен возглавляемой Собяниным рабочей группой и направлен президенту. Забегая вперед отметим, что предложения рабочей группы получили поддержку комиссии и ее председателя Дмитрия Козака.

Что делать?

Предлагается провести ревизию полномочий, осуществляемых федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ. Первый этап этой работы уже реализован путем принятия федерального закона N95 – о внесении изменений и дополнений в закон об общих принципах организации органов власти в субъектах РФ. На втором этапе требуется заново, в соответствии с "ФЗ-95" разграничить полномочия по предметам совместного ведения и определить необходимый объем полномочий по предметам исключительного ведения РФ, передаваемых на уровень субъектов федерации. По мнению авторов доклада, "действующая система территориальных органов исполнительной власти, как федеральных, так и региональных, безнадежно отстала от требований времени и является серьезным тормозом развития производительных сил, социальных реформ, порой издевательством над здравым смыслом" и способствует чиновничьему произволу.

Для продвижения вперед необходима реорганизация системы территориальных органов госвласти. Предлагается оставить действующей в прежнем виде лишь ту часть этой системы, которую федеральные органы исполнительной власти создали для осуществления полномочий исключительного ведения РФ. А в отношении территориальных органов, осуществляющих деятельность в рамках предметов совместного ведения, закрепленных в ст. 72 Конституции РФ, необходимо провести поэтапную ликвидацию большей их части. Их функции предлагается "отдать на места" с необходимыми финансовыми ресурсами. Таким образом, по замыслу реформаторов, удастся "оптимизировать деятельность территориальных органов", "сделать механизм реализации полномочий совместного ведения более технологичным и удобным для населения" и "создать единую сбалансированную систему исполнительной власти РФ".

Справка "Вслух о главном". В настоящее время действует 9 федеральных служб, осуществляющих полномочия исключительного ведения РФ (налоговая, ФСБ, Минюст и другие). Семь министерств в России осуществляют полномочия по предметам совместного ведения с субъектами РФ - МПР, Минсельхоз, Министерство промышленности и энергетики, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, Министерство транспорта и связи, Министерство здравоохранения и социального развития и Министерство по делам ГО и ЧС и ликвидации последствий стихийных бедствий. Все они имеют в регионах территориальные органы, функции которых пересекаются с функциями "смежных" органов субъектов Федерации. Например, органы субъектов федерации функционально дублируют органы Министерства промышленности и энергетики РФ (ценообразование, вневедомственная экспертиза, ГАСН, то есть почти все функции за исключением лицензирования).

Рабочая группа под руководством Собянина предлагает ликвидировать 7 территориальных органов Минсельхоза, 4 органа Министверства промышленности и энергетики (включая лицензионный центр), региональные отделения транспортной инспекции Министерства транспорта и связи, 5 территориальных органов Министерства здравоохранения и социального развития (включая инспекции по труду и органы департамента федеральной службы занятости в субъектах РФ), а также службу земельного кадастра при Минэкономразвития. Функции ликвидируемых органов предлагается передать органам власти субъектов РФ с соответствующими финансовыми ресурсами из федерального бюджета.

Недропользование – регионам

Остановимся на некоторых конкретных предложениях, касающихся тех сфер деятельности, которые наиболее значимы для Тюменской области. В первую очередь это, конечно, сфера деятельности, составляющая компетенцию Министерства природных ресурсов. Рабочая группа определила ряд факторов, препятствующих эффективному функционированию системы государственного управления фондом и охраной недр и воспроизводством минерально-сырьевой базы.

Во-первых, это осуществление однородных полномочий в сфере недропользования различными федеральными органами власти, что предопределяет дублирование функций и отсутствие четкого разграничения ответственности, избыточное административное давление.

Во-вторых, обязанности и управляющее воздействие четко не регламентировано, либо регламентировано без строгого соответствия компетенции субъектов управления, так как объекты управления в недропользовании четко не разделены между субъектами управления.

Третье препятствие - выполнение федеральными органами исполнительной власти (или их территориальными подразделениями), осуществляющими государственное управление в области контроля и регулирования использования фонда недр, функций, направленных на решение вопросов, имеющих преимущественно территориальный характер (локальный, местный) характер. Наконец, "избыточная централизация функций управления фондом недр на уровне центральных федеральных органов исполнительной власти в г.Москве привело фактически к параличу государственной системы лицензирования недр".

Рабочая группа выработала предложения по преодолению вышеупомянутых препятствий, которые заключаются в передаче на уровень субъекта федерации некоторых полномочий. Это все полномочия в области распоряжения, использования, восстановления минерально-сырьевой базы по общераспространенным полезным ископаемым (ОПИ) и подземным водам, а также полномочия в области госконтроля за геологическим изучением, рациональным использованием, и охраной недр (геологоконтроль), поскольку субъекты РФ заинтересованы в проведении контроля в силу необходимости достижения максимального эффекта с целью наполнения регионального бюджета, а не только в обеспечении объемов добычи, а также в силу необходимости недопущения неблагоприятных техногенных и экологических последствий.

Среди административных задач, решение которых необходимо возложить на субъект РФ, - контроль и согласование планов развития геологоразведочных и горных работ, контроль за соблюдением норм, правил, а также исполнением технических решений, содержащихся в проектах по добыче и переработке минерального сырья, утверждение нормативов потерь и контроль за их соблюдением на всех стадиях производства горных работ, контроль за соблюдением требований по безопасному ведению работ и согласование основных технико-экономических показателей добычи по всем видам минерального сырья, за исключением полезных ископаемых, добываемых на участках федерального значения.

Сельские хозяйство: надо "развести" бизнес и госконтроль

В числе проблем государственного управления в области сельского хозяйства отмечены проблемы, связанные с совмещением функций, несовместимых в условиях рыночной экономики. Территориальные органы Минсельхоза (государственная инспекция по карантину растений, хлебные, семенные инспекции, управления мелиорации земель и сельхозводоснабжения и территориальные государственные станции агрохимической службы) осуществляют наряду с хозяйственными функциями (фактически платными услугами) функции государственного контроля.

В итоге все товаропроизводители, связанные с сельским хозяйством, вынуждены обращаться за получением сертификата качества в какую-либо инспекцию, несмотря на то, что по сути это является личным делом каждого производителя и покупателя, какого качества выращивать или покупать, скажем, зерно. Если они откажутся сертифицировать это зерно, то есть мощный административный рычаг – функция государственного контроля. Здесь, по мнению рабочей группы, кроются большие возможности для злоупотреблений. К тому же федеральные территориальные органы не заинтересованы в эффективном осуществлении государственного контроля, поскольку у них отсутствует ответственность за социально-экономическое развитие территории, на которой они функционируют. Они не подотчетны местному населению. А функция контроля превращается просто в способ зарабатывания денег.

Предлагается "спустить" государственное управление в области защиты растений, агрохимического обслуживания, мелиорации земель и сельскохозяйственного водоснабжения на уровень субъекта РФ с передачей необходимых финансовых ресурсов из федерального бюджета. При этом функции сертификации зерна и продуктов его переработки, агрохимического обслуживания сельхозпроизводителей и проведение мероприятий по защите растений передать организациям, аккредитованным при Минсельхозе РФ. Чтобы отделить коммерческие функции от функций госконтроля.

Заметим, что по "ФЗ-95" в компетенцию регионов входят только поддержка сельского хозяйства и планирование земель сельскохозяйственного значения.